【浙商智库】建设总部经济，杭州如何走？

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总部经济是现代城市集聚高端优势资源，促进产业结构升级、驱动城市转型发展的主要推动力量，发展总部经济是城市经济和产业提升优化的普遍规律和主要方向。它对加速杭州国际化转型发展、推进都市圈建设，在各大城市之间的竞争中保持领先位置具有全局性的战略意义。

一、杭州市总部经济发展概况

根据《杭州市区楼宇经济空间布局规划（2008-2020）》的规定，总部经济属于楼宇经济，是楼宇经济中处于“产业链高端”部分。从国内各城市普遍情况看，总部经济活动主要涉及招商引资（活动内容）和楼宇经济（活动载体）两方面。招商引资目的是吸引规模以上企业综合型总部和大型企业的区域性总部或职能型总部。楼宇经济是采用空间管理实现企业总部的集聚，楼宇经济各种业态中城市综合体、商务商业楼宇主要依托以CBD为核心区的商务区，科研楼宇、标准厂房主要依托产业园区和创意园区。

（一）招商引资形势良好，项目投资稳步增长

十大产业，增速明显。2014年，杭州市十大产业依靠大项目带动投资增长，使得十大产业投资继续保持较快增长，共实施十大产业投资项目2050个，亿元以上十大产业项目645个，较上年增加88个，占全部十大产业投资的75.2%。



投资项目，稳步增长。2014年，杭州全年批准外商直接投资408项，新批总投资3000万美元以上项目108个。引进世界500强投资项目12个。至2014年末，共107家世界500强企业来杭投资179个项目。引进中国500强、中国制造业500强、中国服务业500强、中国民营500强投资项目17个。其中，浙商回归项目到位资金520.06亿元，比上年增长8.3%，引进投资5亿元以上项目21个。

（二）楼宇经济发展迅速，税收贡献梯次明显

2008年以来，杭州深入实施楼宇经济“831工程”、“浙商回归工程”等各项举措，全市楼宇经济发展取得了长足进步。2010年杭州规模以上楼宇232幢，亿元以上税收楼宇39幢。2014年杭州税收在1000万元（含）以上楼宇共407幢，亿元以上税收楼宇78幢，完成国、地税总额253.47亿元，其中地方财政收入贡献148.32亿元。根据楼宇经济综合指标判断，下城、西和上城等老城区优势明显，属于第一梯队；拱墅、江干和滨江属于第二梯队；萧山、余杭和经开区属于第三梯队。



（三）空间布局四个层次，总部集聚特色鲜明

《关于加快总部经济发展的若干意见》明确了杭州发展总部经济的空间布局，即以“一核、八区块”为重点进行总体功能布局。根据《杭州市区总部企业集聚区建设规划（2011-2015）》要求，杭州市区总部企业集聚区到2015年，基本形成特色较为鲜明的“一心、六区、多点”的总部企业集聚区空间发展格局。具体分为四个层次：第一层次是2个综合型集聚区（钱江新城中央商务区和钱江世纪城中央商务区），第二层次是4个职能型集聚区（黄龙西溪总部企业集聚区、高新区物联网产业园、北部软件园总部企业集聚区和创新创业新天地），第三层次是3个传统型集聚区（武林商务圈、湖滨休闲旅游商务圈和湖墅米市商业圈），第四层次是9个潜力型集聚区（玉皇山南国际设计创意园、城市之星综合体、城东新城、转塘科技园、白马湖生态创意城、运河沿岸总部企业集聚区、下沙现代工业总部企业集聚区、萧山民营企业总部集聚区和余杭创新基地）。

二、杭州市总部经济存在的主要问题

杭州虽然在总部经济建设中起步较早，连续多年总部经济竞争力全国排名第5位，在全国二线城市中居于领先地位，但是以省会城市在全省经济占比和两城市首位度分析指标看，杭州（22.9%、1.07）与广州（24.6%、1.21）、成都（35.2%、1.90）、武汉（36.8%、1.85）等城市相比，有一定差距。在城市竞争激烈的关键时期，其二线城市的领军位置受到极大挑战。杭州在中国社科院（2015）中国城市综合竞争力中排名中列第22位，在美国智库米尔肯研究所（2015）中国最佳表现城市排名中列第25位，与杭州市在全国15个特大城市第10位排名不相称。上述城市竞争力指标既表明杭州市以总部经济为代表的优质经济资源相对不足，也反映了城市对高端总部企业的吸引力有减弱的可能。就产业生态环境来讲，杭州主要存在以下四大矛盾及问题：


图为35个城市总部经济发展能力综合得分及排名
（一）总部经济发展观念亟需转型

总部经济建设的大目标是推动区域产业结构升级，形成优势产业集聚效应，最终促进城市发展转型。经过调研发现，杭州市不少政府管理部门关注的重点还是停留在以优惠手段打造“亿元楼宇”和“招商引资”上。对企业参与总部经济的心理和规律不了解，不太关心产业布局、产业集聚和产业配套，没有意识到总部经济最终比拼的是城市综合竞争力的发展。

（二）产业空间结构制约城市发展

产业空间结构是城市空间结构的重要组成部分，产业空间安排不合理直接影响城市的产业效率，其主要表现是：

一是产业布局相对分散，不能形成有效集聚和带动。比如杭州文化创意产业空间格局为“两圈两带多点”发展，有3183家文创企业，24家市级文创园，33家市级文创楼宇，但是有影响力的企业数量较少，文创产业发展条件最好的西湖区有8000多家文创企业，规模以上企业有800家，绝大多数为小微企业，缺乏有带动力和全国影响力的龙头企业。国外研究表明，行业内的创新外溢和资源共享效应在1.5公里空间以内是3-10公里之外的10倍，15公里之外，这种效应就不复存在。空间布局的分散导致产业关联度不高，既浪费了公共资源，也不利于企业分享产业集聚带来的益处。

二是主导和优势产业的空间分布需要进一步明晰。通过分析与杭州有较强竞争关系的16个国内主要城市的工业两位数行业指标发现，杭州市在纺织业、化学原料和化学制品制造业、通用设备制造业、电气机械和器材制造业及计算机、通信和其他电子设备制造业等行业具有一定优势。从利润率指标看，杭州在计算机、通信和其他电子设备制造业、通用设备制造业等行业具备较强竞争力。但是，两位数分类过于宽泛，不能反映市区内部真实的产业关联，主导产业和优势产业不明晰。各区块对重点发展什么产业功能定位不明确，贪大求全的思想仍然存在，区块之间联系不紧密，产业集聚效应难以发挥各区普遍追求投资金额和项目数量，较少关心区域内部的产业关联效应。

（三）总部经济管理机制碎片化

总部经济管理体系较繁杂，存在“三多一争”的情况。

一是多头管理、政出多门。杭州的总部经济政策规划主要由市发改委负责，但负责日常工作协调的市发展总部经济领导小组办公室分设在市经合办和市外经局，总部企业的审核评定由楼宇办负责，前期引入和工商税务手续代办由招商办完成。整体工作缺少统一领导和管理协调。

二是政策繁杂、目标多元。如我市总部经济规划布局在提出“一核、八区块”建设格局的同时，我市招商引资工作意见中提出了“一核、两翼、三带、四区、多园”的建设格局。招商引资产业空间布局导引手册又将各区（县、市）和重大产业平台分为主城区、副城、郊县和生态功能区四大类。不同部门根据自身职能定位不同，下发不同的政策文件，提出不同的考核或奖励目标，存在相互抵触、交叉重叠的现状。企业较难把握政策走向并用活政策，已实施的政策也较难实现原有调控效果。

三是多层协调、标准不一。在调研中，北大青鸟提出，市级层面引资时的承诺标准与区级特别是街道层面的对接标准不一致，项目落地手续繁杂，部分承诺不能兑现。总部企业落地涉及市本级、区级、街道甚至包括社区多层协调沟通，不同政府层级的政策标准差别较大。四是利益分享机制模糊，争抢资源现象严重。同城各区域在争夺总部落户和子公司外迁时无序竞争，都希望独享税源，相互承诺最优条件，抢夺最优资源，形成严重内耗，缺少统一明晰的税收分享机制，极易影响企业发展，不利于市区资源的有效配置。

（四）城市软硬环境建设离总部经济发展要求有较大差距

越是高端总部聚集地对城市环境越敏感，杭州在基础设施配套、金融服务以及软实力建设等方面需要加强。

一是基础设施配套不完善。有的区块无法满足企业落户需要的水电等基础设施要求，导致企业无法落户。部分区块追求视觉效果和气派，楼宇和道路建设很好，但忽视了停车、就餐、通勤出行等基本生活需求，所在区块人气不旺，企业入驻意愿低。在楼宇规划时，缺乏整体规划构思和与产业发展匹配的前瞻性布局设计，功能分布不合理，基础设施、交通和生活配套设施不健全。楼宇供应结构失衡，低水平竞争，核心商务区的顶级商务楼宇缺乏。

二是金融环境亟需优化。金融环境是企业总部选址的重要因素，与杭州总部经济建设地位相比，金融发展需要加强，根据《中国城市金融中心指数》分项结果，杭州在金融机构实力排名第8，金融市场规模排名12，与排名前4的城市差距巨大，还有待进一步提升。

三是城市开放度和一体化程度还需要加强。由于地理区位和原有经济结构的原因，杭州在区域一体化建设和对周边区域辐射方面还存在不足。此外，在引进来和国际化等方面离总部经济发展环境要求还有差距。

四是软实力建设提升刻不容缓。与南京、武汉、广州、成都等城市相比，杭州在社会科学领域影响力偏弱，在人才培育、高端服务、智力支持和舆论引导等方面不能很好的支持浙江经济大省和经济强省建设。

三、打造总部经济高地的对策建议

城市竞争时代，需要在城市和产业发展规律方面加强研究力量，充分考虑杭州的城市定位、城市禀赋、产业结构以及空间布局，重点分析适合杭州的城市发展方向和产业选择，在城市空间范围内合理配置总部经济资源和生产要素，优化相关产业企业总部布局，引导高端优质生产要素有序合理流动，加强产业集聚和关联效应。

（一）功能优化：转变思维，理念先导

打造总部经济高地首先应该站在提高城市竞争力的角度提高认识、把握规律、转变思维，统筹考虑。

一是转变发展观念。打造总部经济高地应站在提高城市竞争力的角度提高认识、把握规律、统筹考虑。实现由总部经济1.0（招商引资）、总部经济2.0（楼宇经济）向总部经济3.0（以城市为平台）的转变，实现总部经济功能由招商引资、楼宇经济向以提高城市综合竞争力转变。

二是把握发展规律。从总部企业迁移规律看，主要影响因素为企业发展规模和成长阶段、目标城市行业发展环境、产业链分布及配套情况、科技资源和人才储备、城市的政策环境以及生产性服务业发展水平，而财税优惠并非是影响该企业落户目标城市的决定性条件。从杭州市整体的发展看，必须改变依靠税收优惠补贴、放任各区相互争夺项目的现状，统筹规划全市企业总部建设，以城市竞争力优势吸引企业。从企业的扶持方式来看，大企业更需给予其参与政策咨询的机会和精神奖励；对中型企业，尤其是处于发展关键期的民营企业，可帮企业增强行业影响力，支持其获得参与行业标准制定的机会，扶持浙商企业成为行业龙头的企业；中小企业尚处创业爬坡阶段，需给予资金支持和弹性管理，如简化办事程序等。

三是规划先行。“统筹各类空间规划”，多规合一。总部聚集区规划与城市空间布局有机结合，严格执行规划，使总部经济平台成为“产城一体化”发展的着力点。城市布局上应以中河高架为界，打造“东硬西软”的格局。东部以物流和智能制造为主，形成“一带双核”结构。“一带”指北起杭州北站，南至萧山机场，利用火车站、机场、德胜互通以及沪杭高速，综合利用水陆空间和轨道交通，打造“浙江交通枢纽带和立体交通走廊”，“双核”指集中发展滨江和大江东两个高端制造中心。西部以文化、创业、旅游休闲、互联网等产业为主，以西湖和主城区为中心以地铁干线为支撑向外星形发展，形成“一湖五星”结构。五条星状射线具体可分沿地铁至临平未来至桐乡，沿运河至塘栖，沿三墩勾庄一带至良渚（未来至德清），沿文一西路至临安以及沿之江路至富阳。统筹安排轨道交通和区块开发，确保杭州成为公交导向、步行友好、互动活跃、社会资本丰沛、生态人文环境优异的“宜居圣地、创业天堂”，“东方日内瓦，中国西雅图”是杭州努力的方向。将文三路、曙光路、保俶路和学院路（玉古路）所围成区域作为高端总部集聚区最适宜。在产业和城市发展规划机制中要“更接地气”，增加第三方中介机构和行业领军企业的意见咨询，确保城市规划符合目标行业发展方向和产业领先标准。总规阶段可考虑总部经济管理机构和相关产业第三方咨询公司介入；控规阶段可邀请主导行业第三方咨询机构和知名行业中介机构参与；详规阶段可邀请意向明确的中介服务平台机构和行业领先企业提供意见。

（二）结构优化：区位优势，集聚效率

城市功能改善离不开结构调整，从城市外部结构看，以增强城市的区位竞争优势为主，从城市内部结构看，应该以提高产业集聚，发挥集聚效率为主。从外部结构看，一是借力上海。杭州拥有与上海临近的“后花园”地位，借助这一区位优势，与上海形成错位竞争、产业功能互补的合作态势，吸引省外尤其是上海大企业的功能性总部。二是强化区域中心地位。发挥杭州的环境优势、文化优势、省会优势，发挥中心节点效应，加强与浙江省内特色小城镇交流协作，建立层级网状结构。三是加强区域合作。与杭州外迁企业较多区域密切合作关系，在省内加强与湖州、宁波的合作，省外重点加强与江西和安徽的合作。四是强化杭州交通枢纽地位。适时推动杭州-常州-淮安-淄博及杭州-黄山-景德镇-九江两条高铁线路建设。

从内部结构看，一是要明确未来发展路径和主导产业方向。杭州具有网络化、金融化、轻质化、休闲化的特质，在互联网消费领域和创业阶段具有较强的竞争优势。应结合现有优势细分杭州十大产业，形成3-5个联系较紧密的在国内具有领先水平的产业发展簇群。二是理顺产业空间布局，增强企业集聚能力。杭州十大产业虽然都是符合新经济发展方向的产业，但仍需结合杭州自身产业优势，鼓励企业调整产业发展侧重点，在十大产业间形成互补和融合。三是建立动态产业地图，便于决策参考。按照各区邮政编码，统计四位数行业数据，建立各产业空间布局的动态调整地图，与智慧城市平台结合，既便于领导决策，又可以引导企业选择，发挥集聚经济效果。四是利用亚运会契机调整市区产业布局。如：迁移黄龙体育场，重新规划黄龙区块为高端总部聚集区；布局临安和富阳，发展运动休闲产业等。提高杭州全域城市化水平、拓展城市发展空间和对皖赣的辐射能力。

（三）机制优化：简政放权，市场主导

提高总部经济建设最终要落实到简政放权，让市场发挥主导作用上来，政府的管理体制、服务方式和激励措施也应做出相应调整。管理职能整合。一是提高领导重视程度。总部经济事关城市综合竞争力，建议由市主要领导兼任总部经济领导小组组长。二是建立独立管理体系。需要一个独立的管理机构，统筹招商引资、楼宇经济和总部经济的职能。该机构的宏观管理规划职能可与发改委职能相衔接。三是管理层次上收到市级。总部经济需要在全市一级层面统筹管理。各区引进企业落户需经市级管理部门根据产业布局要求统一安排，防止无序发展和各区的招商内耗。成都市在城市产业协同布局和综合规划方面的经验值得学习。四是制定合理的利益分配机制。主要包括企业落户和市内跨区迁移时产生的利益分割。如：A区引入的项目最后根据产业规划落户B区，可对引入区给予一定额度奖励或采取规定年限（比如3-5年）内定比例分享税基；

涉及本市不同区间迁移，可由市级财政统筹，根据迁移规模，采取逐年递减法在两区间重新划分税基等。考核机制调整。一是建立多样化考核方式。在吸引大体量总部企业的同时，重视对新兴产业及符合全市产业规划的潜力中小企业和大型企业分公司的扶持、抚育并举。对大型企业分公司坚持“不求所有、但求所在”原则，围绕城市主导产业建立总部经济聚集区，形成产业集聚效应。二是调整企业引进方法。纠正唯产值利税为标准的认定方式，总部企业认定可采用行业排名直接认定与重点产业适当倾斜的方法，既简化程序，又保证引进的皆为行业中具有竞争力的企业以及符合城市未来发展方向的企业。服务方式调整。一是根据主导和重点产业有针对性提供区域服务内容。对杭州辖区地理空间上产业分布状况详细排查，合理确定各区块主导产业和发展方向，有针对性提高公平竞争环境和区块整体服务水平等软服务，培养长产业链行业和促进业态多样性。二是减少政府直接介入，通过第三方平台为企业提供服务。政府部门减少直接介入对企业的补贴扶持，规划、咨询、评价、扶持方案和标准等可委托给几家竞争性第三方机构组织；涉及具体管理服务项目可由第三方平台、园区投资管理公司等机构经管，提高对市场机遇的把握和在产业链上下游社会网络关系方面的效率。

（四）环境优化：城市竞争，重软实力

城市竞争是软实力的持久赛，从长期看城市的城市美誉度、金融人才环境、以及社会文化环境等至关重要。提高城市开放度。在重视长三角区域内城市间合作的基础上，积极与国内其他省市和地区发开展交流。争取更多的国际会议和国际组织落户杭州，有助于增强杭州的综合竞争力，着力打造“明星城市”。推动金融中心建设。打造区域金融中心，以本地经济及产业发展为依托，大力培育金融市场主体，健全金融服务体系，吸引国内外各类金融机构落户杭州，推动金融招商、培育和聚集。充分利用互联网金融优势，全力推动金融与互联网融合发展，将杭州建设成全国互联网金融中心。采取灵活人才政策。对高端人才和总部企业高管人员的个人所得税、住房补贴等采取更灵活的有效处理方式，增加对人才的吸引力。适应生产小型化、智能化、专业化发展方向，人才认定政策需要更有弹性，弱化对学历和职称等认定标准，新兴产业人才认定标准交给市场和企业决定。打造智库高地。日本和美国经验表明，后工业化时代，大学是保持和激发城区活力的最重要因素。利用西湖区浙大西溪校区、浙商大教工路校区和杭师大文一路校区现有校园资源和学校附近教师资源，鼓励社科类研究所和研究生教育回归市区。可在该区域形成智库密集区，支持总部经济和浙江省发展对高端服务业的需求，防止该区域业已出现的产业空心化和城市衰落。建设社科类综合大学。国内重点城市都有一所全国闻名的人文社科类综合大学，作为区域发展的思想引领风向标和代言人。建议举全省之力打造一所代表浙江水平、全国知名的社科人文类高校，在全国甚至世界范围内为浙江和杭州发展争夺话语权、提高浙江竞争软实力。

本研究受杭州市社会科学重点项目《优化杭州产业发展生态环境，打造总部经济高地的对策建议》资助。



本文作者为浙江工商大学经济学院教授，中国社会科学院财经战略研究院博士后毛丰付，转载请注明引用，标明原文链接。

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